Эксперты ВШЭ обвинили систему госзакупок в срыве поставок лекарств в 2020 году

Система госзакупок показывает свою эффективность лишь на высококонкурентных рынках стандартных товаров, выяснили специалисты НИУ ВШЭ. Например, такая ситуация наблюдается в закупках отдельных видов продуктов питания, которые составляют лишь 15% в стоимостном объеме рынка государственных и муниципальных закупок.

Однако, в случае с поставками для государственных нужд технически сложных и нестандартных товаров и услуг, когда конкуренция в 3-4 раза ниже система даёт сбой. В частности, с этим эксперты связывают срыв поставок лекарств в 2020 году.

Различные уровни конкуренции компаний по типам товаров существенно мешают реализации принципа аукционного распределения контрактов, заложенного в систему госзакупок России — к такому выводу пришли специалисты ВШЭ. Например, согласно исследованию института, в сфере дорожного строительства среднее количество поданных заявок на закупку в 2020 году составляло от 1,07 до 1,71 заявки в зависимости от способа определения поставщика. А в закупках продуктов питания — 3-3,8 заявки. По отдельным товарам, например, мясу и рыбным консервам уровень конкуренции доходил до 4,5 заявки на закупку.

При этом уровень несостоявшихся процедур в закупках отдельных видов продуктов питания в прошлом году оказался в несколько раз ниже, чем в целом по контрактной системе. Так, по мясу и рыбным консервам он не превышал 11% от общей массы.

В то же время в закупках лекарств не состоялось 76,8% закупок.

"Сбой в работе [федерального закона №] 44-ФЗ ["О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"] привел к сорванным контрактам и неудовлетворенном спросе пациентов на лекарственные средства при наличии бюджетных возможностей его профинансировать", - отмечают эксперты ВШЭ.

Как объяснил "Газете.Ru" один из авторов исследования, заместитель директора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Константин Головщинский, многочисленные исследования доказывают связь между дизайном процедуры и эффективностью закупки.

"Для закупки стандартных товаров достаточно аукциона, где торговля идет по цене. В основе контрактной системы лежит аукцион (до 71,2% в зависимости от года наблюдения). Основа аукциона – принцип минимальной цены. Поэтому аукцион эффективен именно для сегмента простых товаров",

- сказал эксперт.

Что касается отбора технически сложных товаров, особенно со сложными цепочками поставок, такие процедуры требуют применения других способов закупки, которые основаны не на показателе минимальной цены, а на критерии наиболее экономически выгодного предложения.

"Показатель учитывает не только цену, но и стоимость дальнейшей эксплуатации, деловую репутацию и предыдущую эффективность поставщиков", — подчеркивает Головщинский.

По его словам, аукционы на закупку таких товаров нередко приводят к срыву торгов.

Например, в 2019 году 4 из 100 крупнейших электронных аукционов на поставку жизненно необходимых лекарственных препаратов, проводимых Минздравом были сорваны. Результат: поставка 5 млн лекарственных препаратов была задержана на 623 дня. В 2020 году ситуация повторилась: 8 из 100 крупнейших электронных аукционов на поставку жизненно необходимых лекарственных препаратов в 2020 году были сорваны. В итоге, поставка 4,5 млн лекарственных препаратов была задержана на 216 дней..

"Позиция регулятора в том, что аукцион — универсальный способ торгов, ведь он исключает субъективный фактор и снижает тем самым уровень коррупции", — объясняет сложившуюся ситуацию Головщинский.

Однако этот тезис не находит подтверждения на практике. Недавний громкий случай — закупки лекарственных средств в Пензенской области — все они проводились по аукциону, но экономию бюджетных средств в итоге обеспечил не закон о контрактной системе, а Следственный комитет.

В 2022 году вступают в силу поправки к закону № 44-ФЗ, которые должны сделать систему более эффективной. В них две самые заметные новации: полная цифровизация госзакупок и сокращение количества способов выбора поставщика или исполнителя: вместо нынешних 11 останется только три наиболее распространенных — конкурс, аукцион, запрос котировок.

Но в НИУ ВШЭ к поправкам относятся скептически. По их мнению, вместо обогащения палитры методов закупки законодателю унифицируют и обеднят закупочные инструменты.

"Так называемый оптимизационный пакет исключает из № 44-ФЗ двухэтапный конкурс. Однако практика использования именно этого инструмента в госзакупках доказала его эффективность. Так, Русгидро при закупке угля получило 2,78 млрд экономии (20% от начальной цены), в сегменте закона № 44-ФЗ в отдельные годы количество участников двухэтапных торгов превышало 4 при среднем по сегменту 2,5", — отмечает Головщинский. Он считает, что в итоге экономию в контрактной системе все также будет обеспечивать "не его величество закон, а Следственный комитет".

Специалисты по госзакупкам с выводами НИУ ВШЭ согласны. Они считают важным не сокращать, а расширять список методов проведения госзакупок. Тогда можно будет повысить эффективность системы.

"С точки зрения экономической цели, нет оснований "отбирать" у участников рынка те правовые инструменты, которые есть в ГК. Выбор правовой модели отношений позволяет адекватно оценить суть работ и услуг, определить продуктовые границы рынков и состояние конкуренции",

— говорит руководитель направления "Правовое развитие" ЦСР, преподаватель кафедры гражданского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова Максим Башкатов.

По его словам, лучше всех о своих потребностях все же знает сам заказчик. На основании этой информации он выбирает договор или иной правовой инструмент, необходимый для удовлетворения потребности в адекватные сроки.

Но проблема в том, что "потребности" государственного заказчика отличаются особой сложностью. Тут мало найти подходящего подрядчика: зачастую реализация государственно значимых проектов требует задействования сети экономических агентов, отвечающих за разные аспекты производственной деятельности — от строительства инфраструктуры до перевозки.

"Поэтому чем шире спектр договоров, доступных для публичных заказчиков, тем выше гибкость и вероятность успеха при достижении проектных целей", — утверждает специалист.

С ним соглашается и общественный омбудсмен в сфере закупок Сергей Габестро. "Принятые изменения в № 44-ФЗ направлены на изменения существующей практики проведения закупок, которые  приводят к выбору "своих компаний", ставя добросовестных участников в неконкурентные условия", — констатирует он.

Габестро также подчеркивает, что важен опыт участника закупок, в том числе в сфере технически сложных и нестандартных товаров, работ и услуг.

"Эффективность закупок — это не количество заявок на процедуру, не снижение цены, это результат — то есть вкусно кормят детей, вовремя закуплены лекарства, построены дороги, по которым комфортно ездить", — заключает специалист.